問題的提出
2024年2月23日，習近平主持召開中央財經委員會第四次會議，研究大規模設備更新和消費品以舊換新問題。會議指出，“鼓勵汽車、家電等傳統消費品以舊換新”。3月1日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，審議通過《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》。會議強調消費品以舊換新將有力促進消費，為擴大汽車消費明確了政策導向。3月13日，國務院印發《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。 《行動方案》重點將實施設備更新、消費品以舊換新、回收循環利用、標準提升四大行動二十項重點任務。其中有六項重點任務和兩項強化政策保障與汽車行業直接相關。截至4月中旬，國家有關部委和地方政府圍繞落實《行動方案》出臺具體的政策措施。4月1日，中國人民銀行、國家金融監管總局發布《關于調整汽車貸款有關政策的通知》；4月12日，商務部等十四部委公布《推動消費品以舊換新行動方案》等。因此，有必要對大規模推動汽車消費以舊換新相關政策進行分析，并提出意見建議，以期汽車企業全面掌握汽車消費以舊換新相關政策。
大規模推動汽車消費以舊換新的重要意義
一、大規模推動汽車消費以舊換新將成為拉動整體經濟增長的重要引擎
2024年3月28日，國務院召開推動大規模設備更新和消費品以舊換新工作視頻會議，李強總理在會上指出，推動新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新，是黨中央著眼高質量發展大局作出的重大決策部署。這項工作既利當前又利長遠，既穩增長又促轉型，既利企業又惠民生，具有全局性戰略性意義。國家層面對設備更新和消費品以舊換新首次確定“大規模推動”，說明國家對鼓勵引導新一輪設備更新和消費品以舊換新的高度重視。汽車產業涉及面廣、產業鏈長、市場規模大，作為國民經濟戰略性支柱產業，推動汽車消費以舊換新對提振內需消費、穩定工業和經濟發展具有重要意義。通過大規模推動汽車消費帶動全國內需消費市場擴大，有效促進就業和經濟回升向好。目前，我國國三及以下乘用車保有量1600萬輛，車齡15年以上的達750萬輛，國四及以下商用車保有量接近1200萬輛，車齡10年以上的達350萬輛。實施汽車消費以舊換新，預計今年汽車市場消費潛力將被進一步釋放。另外，按照新車平均15年的報廢周期測算，2024年符合報廢條件的車輛約為750萬輛，按照新車平均售價17萬元計算，這部分老舊車輛報廢更新有望為2024年全年帶來1.3萬億元的消費規模提升。
二、大規模推動汽車消費以舊換新有利于推動汽車產業綠色發展和轉型升級
2024年《政府工作報告》中提出，穩定和擴大傳統消費，鼓勵和推動消費品以舊換新，提振智能網聯新能源汽車、電子產品等大宗消費。《行動方案》有利于推動汽車產業綠色發展和轉型升級，主要體現在以下幾個方面。一是有利于提高新能源汽車、節能型汽車銷售占比。政策鼓勵消費者購買新能源汽車或符合排放標準的燃油汽車，將推動汽車產業綠色發展和轉型升級。新能源汽車推廣應用將加速推進，傳統燃油汽車市場也將逐步向更加環保、節能的方向發展。二是有利于促進汽車產業節能減排。大規模推動汽車消費以舊換新政策，將促進老舊車輛的淘汰更新，加速汽車市場的更新換代，有助于優化汽車市場結構，提高市場整體的車輛質量和環保水平。同時有助于減少老舊汽車、高排放汽車的數量，從而減輕空氣污染和交通排放壓力。新車的能效和排放標準往往更高，這有助于改善環境質量，促進綠色出行。三是有利于促進整個汽車產業的協同發展。政策將促進二手車市場的發展，從而帶動新能源汽車消費。同時，促進汽車產業鏈上下游相關產業，包括汽車制造、新車銷售、汽車維修、汽車報廢回收，以及汽車后市場等全面發展，為相關產業提供更多的商業機會和發展空間。
三、新一輪汽車消費以舊換新政策將形成常態化機制，助力汽車消費需求持續增長
《行動方案》總體要求中對汽車報廢更新提出的目標是，到2027年，報廢汽車回收量較2023年增加約一倍，二手車交易量較2023年增長45%。汽車消費以舊換新政策可追溯到2002年。2002年12月20日，財政部、國家經貿委發布《老舊汽車報廢更新補貼資金管理暫行辦法》。2003年至2008年，財政部、商務部連續六年發布老舊汽車報廢更新補貼資金的車輛補貼范圍及補貼標準。2009年7月13日，財政部等十部委聯合發布“關于印發《汽車以舊換新實施辦法》的通知”。2011年至2013年，財政部、商務部連續三年發布《老舊汽車報廢更新補貼資金管理暫行辦法》的公告。實際上，多年來各地對汽車以舊換新補貼政策一直施行。例如，2020年至2023年上海市商務委、財政局連續制定出臺《本市老舊汽車報廢更新補貼實施細則 》。《行動方案》發布后，多地和車企積極響應。上海市發布燃油車以舊換新補貼政策和新能源汽車置換政策。奇瑞、吉利、一汽大眾、長城、比亞迪、北京現代、嵐圖汽車等20多個汽車品牌推出了以舊換新補貼政策。因此，2024年起大規模推動汽車消費以舊換新政策，將推動汽車消費以舊換新政策形成常態化機制，助力汽車消費需求持續增長。
關于大規模推動汽車消費以舊換新相關政策分析及建議
一、支持老舊新能源公交車和動力電池更新換代
《行動方案》在實施設備更新行動“支持交通運輸設備和老舊農業機械更新”中提出，持續推進城市公交車電動化替代，支持老舊新能源公交車和動力電池更新換代；加快淘汰國三及以下排放標準營運類柴油貨車。鼓勵有條件的地方統籌利用中央財政安排的城市交通發展獎勵資金，支持新能源公交車及電池更新。2023年1月30日，工業和信息化部等八部門印發《關于組織開展公共領域車輛全面電動化先行區試點工作的通知》。確定北京等15個城市為此次試點城市。主要目標是，車輛電動化水平大幅提高。試點領域新增及更新車輛中新能源汽車比例顯著提高，其中城市公交、出租、環衛、郵政快遞、城市物流配送領域力爭達到80%。試點城市分為三類，三年推廣新能源汽車目標為204萬輛。此次試點要求各地加大對試點城市政策支持力度，確保試點工作取得實效。工業和信息化部、交通運輸部會同有關部門及時公布試點工作進展，研究對試點城市給予相關政策支持。 《行動方案》和車輛全面電動化先行區試點疊加實施，對推動我國城市公交電動化進程和加速老舊公交車報廢更新將起到更好的推動作用。因此，建議有關部委盡快落實兩項工作的實施政策。
二、開展汽車以舊換新
《行動方案》在實施消費品以舊換新行動“開展汽車以舊換新”中提出，加大政策支持力度，暢通流通堵點，促進汽車梯次消費、更新消費。組織開展全國汽車以舊換新促銷活動，鼓勵汽車生產企業、銷售企業開展促銷活動，并引導行業有序競爭。嚴格執行機動車強制報廢標準規定和車輛安全環保檢驗標準，依法依規淘汰符合強制報廢標準的老舊汽車。因地制宜優化汽車限購措施，推進汽車使用全生命周期管理信息交互系統建設。 《行動方案》提出的上述汽車以舊換新政策涉及以下三項政策措施：一是加大汽車以舊換新政策支持力度。包括財政金融支持、開展全國促銷活動、鼓勵企業促銷。二是依法依規淘汰符合強制報廢標準的老舊汽車。三是因地制宜優化汽車限購措施。近日，商務部副部長盛秋平表示，將深入開展汽車以舊換新，加大財政金融支持力度，打好政策“組合拳”，著力建立起“去舊更容易、換新更愿意”的有效機制，進一步提高節能汽車銷量的占比，統籌支持全鏈條各環節，更多惠及消費者。因此，建議國家有關部委盡快出臺具體的政策文件，確保大規模推動汽車以舊換新取得實質性進展。
三、完善廢舊產品設備回收網絡，優化報廢汽車回收拆解企業布局
《實施辦法》在實施回收循環利用行動“完善廢舊產品設備回收網絡”中提出，加快“換新+回收”物流體系和新模式發展，優化報廢汽車回收拆解企業布局，推廣上門取車服務模式。 報廢汽車回收拆解處于汽車產業鏈條的最后一環，是解決老舊車輛環境污染和推進資源循環利用的重要一環，是保障城市運行的民生工程。近年來，隨著我國汽車產業快速發展，報廢汽車管理相關政策不斷完善。2019年4月22日，國務院令發布修訂后的《報廢機動車回收管理辦法》；2020年7月18日，商務部等七部委發布《報廢機動車回收管理辦法實施細則》；2021年8月19日，工業和信息化部等五部委發布《新能源汽車動力蓄電池梯次利用管理辦法》。按照政策規定，國家對報廢機動車回收拆解企業實行資質認定制度。截至2022年底全國報廢機動車回收拆解資質企業已達1400多家，較2021年底增加了500多家。目前報廢機動車回收拆解行業的問題，一是企業數量過剩但各省分布不平衡。山東企業數量多達110多家，北京、上海、海南等地不足10家。二是報廢汽車以粗拆為主、精細化拆解比例較低。因此，建議商務部針對行業現狀制定優化報廢汽車回收拆解企業布局的措施。
四、支持二手車流通交易
《實施辦法》在實施回收循環利用行動“支持二手商品流通交易”中提出，持續優化二手車交易登記管理，促進便利交易。大力發展二手車出口業務。 據中汽中心預計，2024年符合報廢條件的車輛約為750萬輛，假如淘汰的老舊汽車中有30%流入二手車市場，按照每輛二手車平均價格2.5萬元計算，將為二手車市場帶來約560億元的消費量。中國汽車流通協會的數據顯示，2023年，全國新能源二手車共交易76.3萬輛，同比增長42％。預計今后幾年新能源二手車市場規模將不斷擴大。2023年7月，國家發改委等部門發布《關于促進汽車消費的若干措施》，提出加強出口退稅的政策輔導和服務，支持鼓勵達到相關質量要求的二手車出口。2024年2月7日，商務部等五部委印發《關于進一步做好二手車出口工作的通知》，旨在推廣一批可復制推廣的經驗，推動外貿穩規模優結構，進一步推動二手車出口發展。目前，我國二手車已銷往140多個國家和地區。但是，因新能源二手車動力電池信息不透明等問題，新能源二手車出口交易量仍然較小。因此，建議有關部委盡快出臺持續優化二手車交易登記管理、大力發展二手車出口業務的具體政策。
五、深入推進汽車零部件再制造
《實施辦法》在實施回收循環利用行動“有序推進再制造和梯次利用”中提出，深入推進汽車零部件、工程機械、機床等傳統設備再制造。加快風電光伏、動力電池等產品設備殘余壽命評估技術研發，有序推進產品設備及關鍵部件梯次利用。 我國汽車零部件再制造起步較早。2008年和2013年，國家發展改革委先后兩批確定42家汽車零部件再制造企業開展試點工作。經過20多年發展，我國汽車零部件再制造產業初具規模，產品范圍逐步擴大，技術標準體系日趨完善。2020年9月1日實施的《報廢機動車回收管理辦法》明確提出支持開展汽車零部件再制造，為汽車零部件再制造行業的發展提供了法律依據。2021年4月14日，國家發展改革委等八部委印發《汽車零部件再制造規范管理暫行辦法》。汽車零部件再制造企業在產品質量、售后服務、報廢汽車“五大總成”件的交售等方面都將有規可循，對我國汽車零部件再制造產業高質量發展具有里程碑意義。2021年8月19日，工業和信息化部等五部委印發《新能源汽車動力蓄電池梯次利用管理辦法》。建議國家有關部委加大對汽車零部件再制造和動力電池梯次利用的支持力度。
六、加快乘用車、重型商用車能量消耗量值相關限制標準升級
《實施辦法》在實施標準提升行動“加快完善能耗、排放、技術標準”中提出，加快乘用車、重型商用車能量消耗量值相關限制標準升級。 2015年國務院發布的《中國制造2025》和2017年發布的《汽車產業中長期發展規劃》均提出，2025年，商用車新車油耗達到世界先進水平，乘用車新車平均油耗優于4L/100km。目前，現行國家標準GB 27999-2019《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》（2021年1月1日起實施）和GB19578-2021 《乘用車燃料消耗量限值》（2021年7月1日起實施），是面向2025年的乘用車第五階段燃料消耗量標準；GB 30510-2018《重型商用車輛燃料消耗量限值》（2019年7月1日起實施）和GB/T 27840-2021《重型商用車輛燃料消耗量測量方法》（2022年5月1日起實施），是面向2025年的重型商用車第三階段燃料消耗量標準。目前，工業和信息化部正在對上述國家標準的修訂稿征求意見。 為實現規劃目標，乘用車第六階段燃料消耗量限值標準和商用車第四階段油耗限值標準需要考慮進一步縮小與發達國家的差距。建議有關部委在出臺升級標準時對提前達到標準的企業給予政策鼓勵。
七、加快汽車安全、性能、環保、檢測等標準升級
《實施辦法》在實施標準提升行動“強化產品技術標準提升”中提出，聚焦汽車等大宗消費品，加快安全、健康、性能、環保、檢測等標準升級。2024年4月10日，市場監管總局等七部委公布《以標準提升牽引設備更新和消費品以舊換新行動方案》。其中與汽車行業直接相關的有以下八項。一是重點提升充電樁等重點用能設備能效標準，抓緊制定鋰電池正負極材料等能耗限額標準等。二是制定自卸車等工程機械電動化標準。三是推動汽車標準轉型升級。修訂電動汽車動力電池安全標準，加大新能源汽車整車安全、充換電標準供給，加強自動駕駛、激光雷達等智能網聯技術標準研制。完善汽車售后服務及維修標準。加快乘用車、重型商用車等能源消耗量限值標準升級。四是健全二手產品交易標準。五是健全完善新能源汽車電池回收利用標準。六是探索在汽車等產品標準中增加再生塑料、再生金屬的使用要求。七是持續開展汽車、碳排放等領域標準比對分析，積極轉化先進適用國際標準，穩步推進國內國際標準銜接。八是圍繞新能源汽車等重點消費品，加大缺陷調查和召回力度。上述八項要求有利于推動汽車安全等標準升級。
八、加大對汽車消費以舊換新財政和金融政策的支持力度
《實施辦法》在“加大財政政策支持力度”中提出，堅持中央財政和地方政府聯動支持消費品以舊換新，通過中央財政安排的節能減排補助資金支持符合條件的汽車以舊換新；持續實施好老舊營運車船更新補貼，支持老舊柴油貨車等更新。鼓勵有條件的地方統籌利用中央財政安排的城市交通發展獎勵資金，支持新能源公交車及電池更新。同時，在“優化金融支持”中提出，鼓勵銀行機構在依法合規、風險可控前提下，適當降低乘用車貸款首付比例，合理確定汽車貸款期限、信貸額度。